O Estado é uma Pessoa Jurídica de Direito Público
Sim, o Estado é uma pessoa jurídica de direito público interno.
A legislação brasileira é explícita a esse respeito. O Código Civil, em seu artigo 41, define claramente quais são as pessoas jurídicas de direito público, incluindo os principais entes estatais:
Art. 41. São pessoas jurídicas de direito público interno:
I – a União;
II – os Estados, o Distrito Federal e os Territórios;
III – os Municípios;
IV – as autarquias, inclusive as associações públicas; (Redação dada pela Lei nº 11.107, de 2005)
V – as demais entidades de caráter público criadas por lei.
Parágrafo único. Salvo disposição em contrário, as pessoas jurídicas de direito público, a que se tenha dado estrutura de direito privado, regem-se, no que couber, quanto ao seu funcionamento, pelas normas deste Código.
Portanto, a natureza jurídica do Estado (União, Estados, DF e Municípios) é, inequivocamente, de direito público.
A Personalidade do Estado Não se Altera
Não, a personalidade jurídica do Estado não se altera quando ele atua em relações regidas pelo direito privado.
É relevante distinguir a personalidade jurídica do regime jurídico aplicável a uma determinada situação. O Estado possui uma única personalidade jurídica, que é sempre de direito público. No entanto, ele pode atuar sob diferentes regimes:
- Regime de Direito Público: É a regra geral. O Estado atua com suas prerrogativas e sujeições especiais (supremacia do interesse público, poder de império, etc.), como ao desapropriar um imóvel ou aplicar uma multa.
- Regime de Direito Privado: Em situações específicas, o Estado pode se “despir” de suas prerrogativas e atuar em uma relação de maior igualdade com o particular, submetendo-se a normas de direito privado. Isso ocorre, por exemplo, quando aluga um imóvel de um particular (atuando como locatário), emite um cheque ou participa de atividades econômicas por meio de empresas estatais.
Mesmo nessas situações, a personalidade do Estado continua sendo de direito público. O que muda é apenas o conjunto de regras que rege aquela relação jurídica específica.
O Supremo Tribunal Federal (STF) já analisou situações em que a gestão de um serviço público é delegada a uma entidade com natureza jurídica de direito privado. Nesses casos, o STF entende que a titularidade do serviço público permanece com o Estado, que apenas utiliza um modelo de gestão diferente para buscar mais eficiência, sem se sujeitar a todas as amarras burocráticas do regime público, mas mantendo o controle sobre a atividade. Isso reforça a ideia de que a personalidade do Estado é una e imutável, ainda que seus instrumentos de atuação possam variar. Veja o seguinte julgado do STF na ADI 1956, in verbis:
EMENTA Ação direta de inconstitucionalidade. Direito constitucional e administrativo. Lei nº 12.398/98 do Estado do Paraná, que criou o Sistema de Seguridade Funcional do Estado do Paraná e transformou o Instituto de Previdência e Assistência aos Servidores do Estado do Paraná (IPE) em serviço social autônomo, denominado ParanaPrevidência. Questões preliminares. Ausência de impugnação específica de todos os dispositivos da lei atacada. Preliminar acolhida. Revogação superveniente dos arts. 32 e 79 da Lei nº 12.398, de 1998, pela Lei nº 17.435, de 2012. Conhecimento parcial da ação. Artigos 2º e 100. Serviço social autônomo criado para gestão do sistema previdenciário dos servidores públicos. Preservação da política previdenciária e da titularidade do serviço público com o Estado do Paraná. Entidade privada de cooperação como delegatária da execução. Sujeição a controle e fiscalização. Contrato de gestão. Debate semelhante ao ocorrido na ADI nº 1.864, ocasião em que se entendeu compatível com a ordem constitucional a prestação de serviço educacional do Estado com cooperação de ente de natureza jurídica de direito privado. Ofensa aos princípios do art. 37 da Constituição inexistente. Imunidade tributária recíproca do art. 150, inciso VI, alíneas a e c, da Constituição. Possibilidade de sua extensão a outras entidades, conforme jurisprudência da Corte. Improcedência do pedido. 1. Ação direta de inconstitucionalidade na qual se questiona a lei paranaense que criou o Sistema de Seguridade Funcional do Estado do Paraná e transformou o Instituto de Previdência e Assistência aos Servidores do Estado do Paraná (IPE) em serviço social autônomo, denominado ParanaPrevidência. 2. No caso, houve impugnação específica apenas em relação aos arts. 2º, 32, 79 e 100 da Lei Estadual nº 12.398/98, deixando o requerente de apontar as razões pelas quais considera inconstitucionais os demais dispositivos do diploma legal atacado. Ademais, com a superveniência da Lei nº 17.435, de 21 de dezembro de 2021, do Estado do Paraná, a qual revogou os arts. 32 e 79 da Lei estadual nº 12.398/98, restou caracterizada a perda de objeto relativamente a esses dois dispositivos, segundo a jurisprudência da Corte. Precedentes. 3. Além de contributivo e solidário, o Regime Próprio de Previdência Social dos Servidores Públicos tem caráter estatal, por ser uma atividade típica do ente federativo competente (União, estados, Distrito Federal ou municípios). Ele é qualificado como básico, pois não se confunde com o regime de previdência complementar; e é de filiação obrigatória, porquanto é aplicável a todos os servidores investidos em cargo efetivo, caracterizando-se pela unidade de gestão, eis que vedada a existência de mais de uma unidade gestora em cada ente federativo. 4. O cerne da discussão travada nos autos reside em saber se a transferência da gestão do regime próprio de previdência estadual à ParanaPrevidência importa na outorga de atividade tipicamente estatal a uma pessoa jurídica de direito privado, de forma a burlar a observância dos princípios da Administração Pública presentes no caput do art. 37 da Constituição Federal. A resposta a essa questão só pode ser negativa, haja vista dois argumentos principais: (i) a delegação da gestão do regime próprio de previdência à ParanaPrevidência não importa na transferência da titularidade do serviço público, que é (e sempre será) de responsabilidade do ente federativo, a quem cabe garantir sua execução; e (ii) a entidade gestora atua em cooperação com o Estado do Paraná para a consecução dos objetivos estipulados por esse ente federativo e sob seu controle e fiscalização, visto que não goza a ParanaPrevidência de autonomia absoluta em face do poder público e não se sujeita a regime de direito privado em sentido estrito. 5. Nos termos da lei impugnada, a gestão do regime próprio de previdência no âmbito do Estado do Paraná foi delegada à ParanaPrevidência. É por meio dela que o Estado do Paraná cumpre as obrigações concernentes à proteção previdenciária de seus servidores públicos. A ParanaPrevidência exerce suas atribuições em cooperação com o Estado do Paraná, perseguindo os objetivos traçados pelo ente federativo e sob sua fiscalização. O financiamento do Regime Próprio de Previdência Social do Paraná se dá mediante “Fundos Públicos de Natureza Previdenciária constituídos pelo Estado”, sendo que os recursos a eles vinculados se destinam exclusivamente ao pagamento dos benefícios e não se confundem com os demais recursos estatais nem com o patrimônio próprio do Órgão Gestor (art. 3º, caput, § 1º e § 2º, da Lei nº 17.435/12). 6. A participação do Estado do Paraná na ParanaPrevidência permeia a composição dos órgãos deliberativos e executivos, a formação dos fundos que garantem o pagamento dos benefícios, a fiscalização do equilíbrio financeiro e atuarial do regime e a responsabilidade quanto à concessão, a manutenção e a revisão dos benefícios, entre outras situações. Ou seja, a obrigação de prestar os serviços referentes ao regime próprio é do Estado do Paraná, tendo sido transferida à ParanaPrevidência, com um propósito instrumental, apenas a atividade de gestão do referido sistema. 7. Longe de significar a “privatização” de uma atividade essencialmente estatal, o modelo adotado pelo Estado do Paraná permite uma nova forma de gestão, mais eficiente, por não se sujeitar às amarras burocráticas e administrativas das pessoas jurídicas de direito público, mas ao mesmo tempo sujeita a amplos meios de controle finalístico que asseguram seu funcionamento regular e o atendimento da sua finalidade institucional. 8. A imunidade tributária recíproca consagrada pelas sucessivas Constituições republicanas brasileiras representa um fator indispensável à preservação institucional das próprias unidades integrantes do Estado Federal, constituindo, ainda, importante instrumento de manutenção do equilíbrio e da harmonia que devem prevalecer, como valores essenciais que são, no plano das relações político-jurídicas fundadas no pacto da Federação ( RE nº 363.412/BA-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe de 19/9/08). 9. No caso, trata-se de entidade paraestatal, sem fins lucrativos, vinculada ao Estado do Paraná, a quem foi atribuída a execução do serviço público consistente na gestão do regime próprio de previdência dos servidores públicos daquele ente federativo. Para tanto, suas finalidades institucionais são estipuladas, fiscalizadas e garantidas pela pessoa jurídica de direito público responsável pelo regime previdenciário em testilha. Ademais, não obstante sua natureza jurídica de direito privado, não se constata o exercício de atividade econômica propriamente dita pela ParanaPrevidência, e sua qualidade de entidade gestora de um regime próprio de previdência social impede sua inserção no contexto concorrencial, até porque o art. 40, § 20, da Constituição Federal veda “a existência de mais de um regime próprio de previdência social e de mais um órgão ou entidade gestora desse regime em cada ente federativo”. É compatível com a Constituição a incidência da imunidade recíproca relativamente à ParanaPrevidência, uma vez que não prosperam as alegações quanto à inconstitucionalidade do art. 100 da Lei nº 12.398/98. 10. Ação direta de inconstitucionalidade da qual se conhece apenas em relação aos arts. 2º e 100 da Lei estadual nº 12.398/98, relativamente aos quais a ação é julgada improcedente.
(STF – ADI: 1956 PR, Relator: DIAS TOFFOLI, Data de Julgamento: 21/06/2022, Tribunal Pleno, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-155 DIVULG 04-08-2022 PUBLIC 05-08-2022)
Veja, ainda, o julgado do STF na ADI 4197 SE:
Ementa: Direito Constitucional e Administrativo. Ação direta de inconstitucionalidade. Fundação pública de direito privado. Serviço público de saúde. 1. Ação direta de inconstitucionalidade em que são impugnadas as Leis nº 6.346/2008, 6.347/2008 e 6.348/2008, do Estado de Sergipe, que autorizam a criação de fundações públicas de direito privado para atuarem na área da saúde. 2. Conhecimento parcial, em razão da revogação ou alteração substancial dos dispositivos que autorizavam contratações temporárias e da ausência de impugnação de todo o conjunto normativo relativo ao tema. Precedentes. 3. O art. 5º, IV, do Decreto-Lei nº 200/1967 (com a redação da Lei nº 7.596/1987) determina que as fundações públicas podem desenvolver “atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público”. Tal dispositivo foi recepcionado com eficácia de lei complementar pelo art. 37, XIX, da Constituição (com a redação da Emenda Constitucional nº 19/1998). 4. O serviço público a que se dedicam as fundações criadas pelo Estado de Sergipe não incide na vedação constante do art. 5º, IV, do Decreto-Lei nº 200/1967, já que, nos termos do art. 199 da Constituição, “a assistência à saúde é livre à iniciativa privada”. 5. As fundações públicas de direito privado podem se dedicar à prestação de serviços públicos de saúde. Isso porque: (i) na ausência de um modelo de organização administrativa pré-definido pela Constituição, deve prevalecer a autonomia de cada ente federativo; (ii) seria ilógico que a Constituição permitisse o exercício de atividades de saúde por particulares, mas não por entidades privadas vinculadas ao poder público; e (iii) esta Corte já afastou o argumento de que não seria possível a instituição de fundações privadas pelo poder público. Precedentes. 6. A relação jurídica mantida entre as fundações de direito privado instituídas pelo poder público e seus prestadores de serviço é regida pela Consolidação das Leis do Trabalho. Precedentes. 7. Pedido que se julga improcedente, com a fixação da seguinte tese de julgamento: “É constitucional a constituição de fundação pública de direito privado para a prestação de serviço público de saúde”.
(STF – ADI: 4197 SE, Relator: ROBERTO BARROSO, Data de Julgamento: 01/03/2023, Tribunal Pleno, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-044 DIVULG 08-03-2023 PUBLIC 09-03-2023)
Em resumo:
- Personalidade Jurídica: É a natureza do ente. A do Estado é única e de direito público.
- Regime Jurídico: É o conjunto de normas aplicável a uma situação. O Estado pode atuar tanto sob o regime de direito público quanto, excepcionalmente, sob o regime de direito privado, sem que isso modifique sua personalidade.