A partilha de impostos, também conhecida como repartição de receitas tributárias, é o mecanismo previsto na Constituição Federal para distribuir o produto da arrecadação de determinados tributos entre os diferentes entes da federação (União, Estados, Distrito Federal e Municípios).
Esse sistema é um dos pilares do federalismo fiscal brasileiro e visa reduzir as desigualdades regionais e sociais, garantindo que mesmo os entes com menor capacidade de arrecadação própria tenham recursos para cumprir suas competências constitucionais.
A partilha de impostos está disciplinada principalmente entre os artigos 157 e 162 da Constituição Federal.
Tipos de Partilha de Impostos
Existem duas modalidades principais de repartição de receitas tributárias:
1. Repartição Direta
Nesta modalidade, uma parcela do imposto arrecadado por um ente federativo pertence diretamente a outro. A transferência é automática e vinculada à origem da arrecadação.
Exemplos:
- Para os Estados:
- O produto da arrecadação do Imposto de Renda retido na fonte (IRRF) sobre rendimentos pagos pelos próprios Estados, suas autarquias e fundações.
Art. 157. Pertencem aos Estados e ao Distrito Federal:
I – o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem;
II – vinte por cento do produto da arrecadação do imposto que a União instituir no exercício da competência que lhe é atribuída pelo art. 154, I.
- Para os Municípios:
- 50% do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR) relativo aos imóveis situados no Município.
- 50% do Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) de veículos licenciados em seus territórios.
- 25% do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) arrecadado pelos Estados.
- O produto da arrecadação do Imposto de Renda retido na fonte (IRRF) sobre rendimentos pagos pelos próprios Municípios, suas autarquias e fundações
Art. 158. Pertencem aos Municípios:
I – o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem;
II – cinqüenta por cento do produto da arrecadação do imposto da União sobre a propriedade territorial rural, relativamente aos imóveis neles situados, cabendo a totalidade na hipótese da opção a que se refere o art. 153, § 4º, III; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003) (Regulamento)
III – 50% (cinquenta por cento) do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre a propriedade de veículos automotores licenciados em seus territórios e, em relação a veículos aquáticos e aéreos, cujos proprietários sejam domiciliados em seus territórios; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 132, de 2023)
IV – 25% (vinte e cinco por cento): (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 132, de 2023)
a) do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 132, de 2023) (Vide Emenda Constitucional nº 132, de 2023) Vigência
b) do produto da arrecadação do imposto previsto no art. 156-A distribuída aos Estados. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 132, de 2023)
§ 1º As parcelas de receita pertencentes aos Municípios mencionadas no inciso IV, a, serão creditadas conforme os seguintes critérios: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 132, de 2023) (Vide Emenda Constitucional nº 132, de 2023) Vigência
I – 65% (sessenta e cinco por cento), no mínimo, na proporção do valor adicionado nas operações relativas à circulação de mercadorias e nas prestações de serviços, realizadas em seus territórios; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 108, de 2020)
II – até 35% (trinta e cinco por cento), de acordo com o que dispuser lei estadual, observada, obrigatoriamente, a distribuição de, no mínimo, 10 (dez) pontos percentuais com base em indicadores de melhoria nos resultados de aprendizagem e de aumento da equidade, considerado o nível socioeconômico dos educandos. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 108, de 2020)
§ 2º As parcelas de receita pertencentes aos Municípios mencionadas no inciso IV, b, serão creditadas conforme os seguintes critérios: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 132, de 2023)
I – 80% (oitenta por cento) na proporção da população; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 132, de 2023)
II – 10% (dez por cento) com base em indicadores de melhoria nos resultados de aprendizagem e de aumento da equidade, considerado o nível socioeconômico dos educandos, de acordo com o que dispuser lei estadual; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 132, de 2023)
III – 5% (cinco por cento) com base em indicadores de preservação ambiental, de acordo com o que dispuser lei estadual; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 132, de 2023)
IV – 5% (cinco por cento) em montantes iguais para todos os Municípios do Estado. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 132, de 2023)
2. Repartição Indireta (Via Fundos de Participação)
Neste modelo, a União entrega uma porcentagem da arrecadação de determinados impostos a fundos especiais, que são posteriormente distribuídos entre os Estados e Municípios segundo critérios definidos em lei complementar (como população e inverso da renda per capita).
Exemplos:
- Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal (FPE): Composto por uma parcela da arrecadação do Imposto de Renda (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI).
- Fundo de Participação dos Municípios (FPM): Também composto por uma parcela da arrecadação do IR e do IPI.
A Constituição, em seu artigo 159, detalha os percentuais que a União deve entregar a esses e outros fundos para distribuição.
Art. 159. A União entregará: (Vide Emenda Constitucional nº 55, de 2007)
I – do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados e do imposto previsto no art. 153, VIII, 50% (cinquenta por cento), da seguinte forma: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 132, de 2023)
a) vinte e um inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal; (Vide Lei Complementar nº 62, de 1989) (Regulamento)
b) vinte e dois inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Municípios; (Vide Lei Complementar nº 62, de 1989) (Regulamento)
c) três por cento, para aplicação em programas de financiamento ao setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, através de suas instituições financeiras de caráter regional, de acordo com os planos regionais de desenvolvimento, ficando assegurada ao semi-árido do Nordeste a metade dos recursos destinados à Região, na forma que a lei estabelecer; (Regulamento)
d) um por cento ao Fundo de Participação dos Municípios, que será entregue no primeiro decêndio do mês de dezembro de cada ano; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 55, de 2007)
e) 1% (um por cento) ao Fundo de Participação dos Municípios, que será entregue no primeiro decêndio do mês de julho de cada ano; (Incluída pela Emenda Constitucional nº 84, de 2014)
f) 1% (um por cento) ao Fundo de Participação dos Municípios, que será entregue no primeiro decêndio do mês de setembro de cada ano; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 112, de 2021) Produção de efeitos
II – do produto da arrecadação do imposto sobre produtos industrializados e do imposto previsto no art. 153, VIII, 10% (dez por cento) aos Estados e ao Distrito Federal, proporcionalmente ao valor das respectivas exportações de produtos industrializados; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 132, de 2023)
III – do produto da arrecadação da contribuição de intervenção no domínio econômico prevista no art. 177, § 4º, 29% (vinte e nove por cento) para os Estados e o Distrito Federal, distribuídos na forma da lei, observadas as destinações a que se referem as alíneas c e d do inciso II do referido parágrafo. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 132, de 2023)
§ 1º Para efeito de cálculo da entrega a ser efetuada de acordo com o previsto no inciso I, excluir-se-á a parcela da arrecadação do imposto de renda e proventos de qualquer natureza pertencente aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, nos termos do disposto nos arts. 157, I, e 158, I.
§ 2º A nenhuma unidade federada poderá ser destinada parcela superior a vinte por cento do montante a que se refere o inciso II, devendo o eventual excedente ser distribuído entre os demais participantes, mantido, em relação a esses, o critério de partilha nele estabelecido.
§ 3º Os Estados entregarão aos respectivos Municípios 25% (vinte e cinco por cento) dos recursos que receberem nos termos do inciso II docaputdeste artigo, observados os critérios estabelecidos no art. 158, § 1º, para a parcela relativa ao imposto sobre produtos industrializados, e no art. 158, § 2º, para a parcela relativa ao imposto previsto no art. 153, VIII. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 132, de 2023)
§ 4º Do montante de recursos de que trata o inciso III que cabe a cada Estado, vinte e cinco por cento serão destinados aos seus Municípios, na forma da lei a que se refere o mencionado inciso. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
Natureza Jurídica da Transferência
A partilha de impostos é uma transferência constitucional obrigatória. Não se trata de um favor ou de um ato discricionário do ente arrecadador. O ente beneficiário tem o direito subjetivo de receber os valores, podendo, inclusive, fiscalizar a apuração dos montantes que lhe são devidos, como no caso do cálculo do Valor Adicionado Fiscal (VAF) para o ICMS
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) pacificou que a partilha incide sobre o “produto da arrecadação”, ou seja, sobre o que efetivamente ingressa nos cofres do ente arrecadador.
EMENTA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO TRIBUTÁRIO E FINANCEIRO. ART. 4º, § 1º, DA LEI COMPLEMENTAR FEDERAL N. 63, DE 11 DE JANEIRO DE 1990. IMPOSTO SOBRE CIRCULAÇÃO DE MERCADORIAS E SERVIÇOS (ICMS). COMPENSAÇÃO OU TRANSAÇÃO. DEPÓSITO OU REMESSA DE 25% (VINTE E CINCO POR CENTO) DO VALOR DECORRENTE DOS CRÉDITOS EXTINTOS AO FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS. CONSTITUCIONALIDADE. REPARTIÇÃO DE RECEITAS. ART. 158, IV, A, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRODUTO DA ARRECADAÇÃO. CONCEITO. DISPONIBILIDADE DE RECEITA PÚBLICA. DESNECESSIDADE DE EFETIVO RECOLHIMENTO. 1. De acordo com o art. 158, IV, a, da Constituição Federal, pertencem aos Municípios 25% (vinte e cinto por cento) do produto da arrecadação do ICMS. 2. É constitucional a concessão de incentivos, benefícios e isenções fiscais pelos Estados, a impactar, inclusive, a formação do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), cabendo identificar a obrigatoriedade de repasse a partir do “produto da arrecadação”, previsto no art. 158 da Constituição Federal. Reparte-se o que convertido em receita pública, não havendo direito subjetivo dos Municípios a mera expectativa de valores. Tema n. 653/RG (RE 705.423, Tribunal Pleno, ministro Edson Fachin, DJe de 5 de fevereiro de 2018). 3. O Estado não pode reter, limitar ou condicionar a transferência da parcela do ICMS arrecadada e destinada aos Municípios, sob pena de indevida interferência no sistema de repartição de receitas tributárias. Tema n. 42/RG (RE 572.762, Tribunal Pleno, ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 5 de setembro de 2008). 4. A extinção do crédito tributário por compensação ou transação implica aumento da disponibilidade de receita e impõe ao Estado o dever de entregar a respectiva quota aos Municípios, porque receita pública é fenômeno anterior ao recolhimento do imposto. A quitação ocorre, contabilmente, mediante supressão de passivo, sem ingresso de valores ao erário, havendo comutatividade entre o benefício obtido e o implemento do contribuinte. 5. Pedido julgado improcedente.
(STF – ADI: 3837 DF, Relator: Min. NUNES MARQUES, Data de Julgamento: 23/09/2024, Tribunal Pleno, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 02-10-2024 PUBLIC 03-10-2024)
Apesar de obrigatória, a entrega dos recursos pode ser condicionada ao pagamento de créditos da União, inclusive de suas autarquias, o que legitima, por exemplo, a retenção de cotas do FPM para quitação de débitos previdenciários do município, desde que respeitados certos limites